Een digitale euro ten dienste van het publiek: het juiste evenwicht vinden

Inleidende verklaring door Fabio Panetta, directielid van de ECB, voor de Commissie economische en monetaire zaken van het Europees Parlement

Brussel, 30 maart 2022

Hartelijk dank dat u mij heeft uitgenodigd voor een update over het project in verband met een digitale euro en de vooruitgang die sinds onze laatste ontmoeting in november is geboekt.

De algemene beleidsdoelstellingen in verband met een digitale euro hebben we eerder besproken.^[1] Vandaag wil ik eerst ingaan op enkele belangrijke kenmerken die een digitale euro zowel voor burgers als voor handelaren aantrekkelijk maken en ons helpen deze doelstellingen te verwezenlijken.

Daarbij zal ik het hebben over de focusgroepen die we hebben georganiseerd – waarvan we de bevindingen vandaag ter gelegenheid van onze hoorzitting publiceren^[2] – en over onze analyse van mogelijke toepassingen van de digitale euro, dat wil zeggen de segmenten van het betalingsverkeer waarvoor een digitale euro kan worden gebruikt.

Vervolgens zal ik onze voorlopige bevindingen presenteren over hoe het recht op vertrouwelijkheid te verzoenen met het algemeen belang in verband met het bestrijden van onwettige activiteiten, voortbouwend op de discussie die we een jaar geleden hebben gevoerd.^[3]

Inspelen op de betalingsbehoeften van de Europeanen vandaag en morgen

Het hoofddoel van een digitale euro is de toegankelijkheid en de volledige bruikbaarheid van centralebankgeld in een steeds digitaler wordende economie te handhaven. Om dat doel te bereiken, moeten mensen de digitale euro kunnen en willen gebruiken.

Van meet af aan heb ik benadrukt dat een digitale euro alleen succesvol kan zijn als hij voldoet aan de betalingsbehoeften van de Europeanen vandaag en in de toekomst.

De bevindingen van onze focusgroepen leveren hierbij waardevolle input, maar we zijn ons uiteraard bewust van de beperkingen die eigen zijn aan dergelijke kwalitatieve analyses.^[4]

Uit de focusgroepen is gebleken dat de mogelijkheid om ‘overal te betalen’ als de belangrijkste eigenschap van een nieuw digitaal betalingsinstrument wordt beschouwd. Dit kwam in alle landen en leeftijdsgroepen tot uiting. Het betekent dat, idealiter, alle handelaren in het eurogebied – zowel in fysieke winkels als online – een digitale euro zouden moeten accepteren. Twintig jaar geleden konden we dankzij de invoering van de eurobankbiljetten overal in het eurogebied met chartale euro’s betalen. Het is dan ook geen verrassing dat mensen verwachten dat ze de digitale aanvulling op bankbiljetten overal kunnen gebruiken om digitaal of online te betalen.

Snel, gemakkelijk en contactloos betalen, met name voor betalingen tussen particulieren, was de op één na meest gewaardeerde eigenschap. Contant geld is tot dusver het meest gebruikte betaalmiddel voor dergelijke betalingen. En we blijven ervoor zorgen dat burgers toegang hebben tot contant geld. Maar de focusgroepen bevestigen eerdere bevindingen: de voorkeur verschuift naar digitaal betalen.^[5] De ervaring in landen binnen^[6] en buiten^[7] het eurogebied leert dat het gebruik van contactloze betalingen tussen particulieren zeer snel kan toenemen wanneer gemakkelijke digitale oplossingen beschikbaar komen.

Deelnemers aan de focusgroepen willen een oplossing die instantbetalingen tussen particulieren mogelijk maakt, ongeacht het platform dat door de betalers en begunstigden wordt gebruikt. Vandaag is mobiel betalen tussen vrienden met één klik – bijvoorbeeld om de rekening te delen in een restaurant of om geld in te zamelen voor een geschenk – vaak gemakkelijker als iedereen dezelfde app gebruikt. En de voorkeur van de deelnemers ging daarom uit naar een totaaloplossing die de behoefte aan meerdere kaarten, apparaten en identificatiemethoden vermindert en gebruikers toegang geeft tot een reeks betalingsmogelijkheden op één apparaat.

Onze focusgroepen hebben ook bevestigd wat ik tijdens ons gesprek in november ‘rationele onwetendheid’ noemde.^[8] Mensen hebben doorgaans geen aandacht voor – of inzicht in – het verschil tussen de digitale euro en de euro die ze al gebruiken met behulp van private digitale betaalmiddelen. Om het financiële stelsel soepel te laten functioneren, moeten publiek geld en commerciëlebankgeld volledig inwisselbaar maar toch te onderscheiden zijn. Mensen staan niet stil bij het bewaren en uitgeven van hun geld via private partijen, omdat ze weten dat ze zonder problemen geregeld naar een geldautomaat kunnen gaan om geld op te nemen. Dat biedt hun een tastbaar bewijs dat hun geld op de bank veilig is. Dat private betaalmiddelen één op één in centralebankgeld kunnen worden omgewisseld, verankert dan ook het vertrouwen in dat private geld en ondersteunt het grootschalige gebruik ervan.^[9]

De bevindingen van de focusgroepen zijn ook getoetst aan onze selectie van mogelijke toepassingen van een digitale euro,^[10] die we hebben geselecteerd aan de hand van zowel onze beleidsdoelstellingen als het belang van verschillende marktsegmenten.

Fysieke winkels zijn het belangrijkste marktsegment voor digitale betalingen, goed voor meer dan 40 miljard aan transacties in het eurogebied in 2019.^[11] Het e-commercebetalingsverkeer is minder groot, maar zal de komende jaren naar verwachting snel blijven groeien.^[12] In deze segmenten wordt een groot aantal betaaloplossingen gebruikt, vaak met alleen binnenlands bereik. Tot dusver worden ze gedomineerd door niet-Europese aanbieders en technologieën.^[13]

Gezien het belang van deze segmenten, nu en in de toekomst, komen betalingen bij e-commerce en in fysieke winkels, evenals betalingen tussen particulieren vanzelfsprekend in aanmerking als prioritaire kandidaten voor mogelijke toepassingen van een digitale euro. De digitale euro zou ook kunnen worden gebruikt voor betalingen tussen de overheid en particulieren, bijv. voor de betaling van sociale uitkeringen of voor het betalen van belastingen.^[14]

Als een digitale euro deze betaalmogelijkheden zou bieden, zouden we netwerkeffecten bereiken, de toegang van het publiek tot en de volledige bruikbaarheid van centralebankgeld voor digitale betalingen blijven waarborgen en problemen op het gebied van monetaire soevereiniteit helpen aanpakken. In de volgende stappen van onze onderzoeksfase richten we ons daarom op de beoordeling van de daadwerkelijke haalbaarheid van deze toepassingen.

Maar we houden de deur open voor andere toepassingen in de toekomst. We houden opkomende trends zoals betalingen tussen machines^[15] nauwlettend in de gaten en onderzoeken mogelijkheden om op deze ontwikkelingen in te spelen in toekomstige uitgiften van een digitale euro.^[16]

Op basis van de bevindingen van de focusgroepen zullen we de komende maanden zorgvuldig onderzoeken hoe we een aantrekkelijke digitale euro kunnen ontwerpen die tegemoetkomt aan de verwachtingen van zowel betalers als begunstigden.

Voor de medewetgevers is een sleutelrol weggelegd. De mogelijkheid om overal met digitale euro's te betalen kan bijvoorbeeld worden gestimuleerd door het toekennen van de status van wettig betaalmiddel. Dit thema analyseren we grondig in samenwerking met de Europese Commissie. We staan klaar om dit onderwerp verder met u te bespreken, mede op basis van de uitkomsten van de onlangs door de Commissie aangekondigde raadpleging over de digitale euro.

Een evenwicht tussen privacy en andere beleidsdoelstellingen van de EU

Het rechtskader is ook cruciaal op het gebied van privacy, een van de belangrijkste ontwerpkenmerken van een digitale euro.^[17]

Onze openbare raadpleging tussen oktober 2020 en januari 2021 geeft aan dat privacybescherming van cruciaal belang is, zodat de digitale euro vertrouwen in het betalingsverkeer helpt behouden in het digitale tijdperk.^[18] Deelnemers aan focusgroepen spraken zich eveneens uit voor opties waarmee ze controle over hun persoonsgegevens krijgen.

Het is niet verrassend dat mensen verwachten dat er bij betalingen in digitale euro’s aan hoge privacynormen wordt voldaan. Naarmate het betalingsverkeer digitaal wordt, maken private ondernemingen steeds vaker betaalgegevens te gelde.

We verstrekken reeds contant geld, het betalingsinstrument met het hoogste niveau van privacy. Als een digitale euro wordt uitgegeven, stellen we als publieke instelling alles in het werk om het vertrouwen van de mensen op dit vlak te behouden.

Tegelijkertijd moeten we de privacy beoordelen in de context van andere beleidsdoelstellingen van de EU, zoals het bestrijden van witwassen (anti-money laundering – AML) en terrorismefinanciering (combating the financing of terrorism – CFT) De bezorgdheid over het omzeilen van regelgeving, met inbegrip van het ontwijken van internationale sancties, is de afgelopen tijd nog prominenter geworden, met name op het gebied van cryptoactiva.

In de afgelopen paar maanden hebben we diverse opties onderzocht met het oog op een evenwicht tussen enerzijds handhaving van een hoge mate van privacy en anderzijds andere belangrijke doelstellingen van overheidsbeleid.^[19]

Vanuit het oogpunt van overheidsbeleid is volledige anonimiteit geen haalbare optie. Ze zou leiden tot bezorgdheid over mogelijk gebruik van de digitale euro voor illegale doeleinden.^[20] Bovendien zou anonimiteit het vrijwel onmogelijk maken om het gebruik van een digitale euro als beleggingsvorm te beperken, terwijl een dergelijke beperking essentieel is vanuit het oogpunt van financiële stabiliteit.^[21]

Dit betekent dat gebruikers zich zouden moeten identificeren wanneer ze een digitale euro beginnen te gebruiken.^[22] Onder toezicht staande intermediairs – die de voor de hand liggende kandidaat zijn om een digitale euro te verspreiden – zijn het best in staat deze instapprocedure (‘onboarding’) te beheren.^[23]

Afgezien van het onboarden blijkt uit onze analyse dat gegevens over transacties in digitale euro’s niet zichtbaar mogen zijn voor het Eurosysteem – of een andere centrale entiteit – behalve voor zover nodig voor de taakuitoefening.^[24]

In een basisscenario zou een digitale euro een mate van privacy bieden die gelijk is aan of hoger is dan die van private digitale oplossingen. Om naleving van de AML/CFT-vereisten en relevante EU-wetsbepalingen te waarborgen, zouden in deze opzet de persoons- en transactiegegevens^[25] alleen toegankelijk zijn voor intermediairs.^[26]

We hebben ook opties onderzocht die verder gaan dan deze basisoptie en meer privacy bieden, mochten de medewetgevers tot deze benadering besluiten. Bij die opties zou de digitale euro een aantal cash-achtige functies kunnen vervullen en meer privacy kunnen bieden voor kleinere betalingen, waarbij de risico's wat betreft witwassen, terrorismefinanciering en schending van toepasselijk EU-recht doorgaans lager zijn.

Denk aan ‘offline’ in digitale euro’s betalen in een winkel, met betaler en begunstigde in fysieke nabijheid. Deze situatie zou zeer vergelijkbaar zijn met een contante betaling. Moeten er voor deze twee betalingen verschillende normen gelden, ook al zijn de risicoprofielen vergelijkbaar? Neem het voorbeeld van een chip waarop tot € 200 aan digitale euro’s kan worden opgeslagen – het risico dat deze wordt gebruikt voor het witwassen van geld lijkt nauwelijks hoger dan bij een fysiek €200-biljet, vooral als biometrische authenticatie nodig is om de chip te kunnen gebruiken.

Daarom onderzoeken we een offline functionaliteit waarbij alleen de gebruiker inzicht heeft in de saldi en transactiebedragen. Om de risico’s te beperken, zou voor deze saldi en private offlinebetalingen een bovengrens gelden.

In het algemeen kan een grotere mate van privacy worden overwogen bij kleinere online en offline betalingen. Voor deze betalingen zouden vereenvoudigde AML/CFT-controles kunnen gelden, terwijl grotere transacties aan de standaardcontroles onderworpen blijven.^[27]

Indien bij kleinere betalingen in digitale euro’s meer privacy zou worden geboden, moet deze voor transacties in het gehele eurogebied gelden. Dit vereist een geharmoniseerd kader voor vereenvoudigde controles, zoals voorzien in het AML/CFT-pakket van de Europese Commissie van juli 2021.^[28]

De hooggeplaatste taskforce van het Eurosysteem die ik voorzit, onderzoekt de technische en reguleringsaspecten in nauwe samenwerking met de Europese Commissie en de Europese autoriteiten voor gegevensbescherming.^[29]

Maar er moeten belangrijke beleidskeuzes worden gemaakt, en daarom is onze dialoog met u cruciaal.

Conclusie

Ik rond mijn verhaal af.

Via onze interactie met belanghebbenden, politieke autoriteiten en andere belangrijke centrale banken brengen we een brede consensus tot stand over de beleidsdoelstelling voor een digitale euro. Maar de politieke behoefte aan een digitale euro volstaat niet om ervoor te zorgen dat deze euro voldoende gaat worden gebruikt.

Stap voor stap krijgen we een beter beeld van wat burgers en handelaren willen. Met deze kennis kunnen we alle ontwerpkenmerken van een digitale euro finetunen, voordat deze eventueel wordt uitgegeven. En medewetgever hebben een rol te spelen, bijvoorbeeld om meer privacy mogelijk te maken.

We willen niet ‘te succesvol’ zijn en private betaaloplossingen en financiële bemiddeling verdringen. Maar de digitale euro moet ‘succesvol genoeg’ zijn en voldoende vraag creëren door gebruikers toegevoegde waarde te bieden.

Dankzij onze gesprekken met focusgroepen hebben we al een idee van de standpunten van de potentiële gebruikers van een digitale euro. Tegen het einde van het jaar organiseren we nog een ronde voor de focusgroepen en geven we de deelnemers een beter inzicht in de beoogde gebruikerservaring om hun feedback te verzamelen.

In de komende weken en maanden intensiveren we onze dialoog met de belanghebbenden. Hierbij luisteren we naar potentiële gebruikers, zoals consumentengroepen, kleine en middelgrote ondernemingen, detailhandelaren en grote ondernemingen, evenals naar banken en aanbieders van betalingsdiensten. Bovendien blijven we in contact met de academische wereld en denktanks.

We staan klaar om deze gedachtewisselingen met u te bespreken bij toekomstige hoorzittingen. Het op een lijn brengen van de Europese autoriteiten en instellingen, die binnen hun eigen mandaat en onafhankelijkheid opereren, wordt van doorslaggevend belang voor het succes van een digitale euro.

Ik kijk uit naar onze discussie.