31.1.2018   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 34/17

2.1.

Het MREL bestaat uit twee delen: verliesabsorptie- en herkapitalisatiebedrag. De voorgestelde wijzigingen van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken (7) (BRRD) en van de verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (8) (SRMR) verschaffen de afwikkelingsautoriteit de mogelijkheid het MREL-herkapitalisatiebedrag aan te passen om het globale risico en de uit het bedrijfsmodel en financieringsmodel voortvloeiende risico’s correct weer te geven (9). Daardoor kan de afwikkelingsautoriteit rekening houden met een mogelijke activa-afbouw en het uiteenlopende risicoprofiel van de instelling na de toepassing van afwikkelingsinstrumenten en om het herkapitalisatiebedrag aan te passen aan het nieuwe lagere balanstotaal.

Bovendien is de ECB van mening dat de afwikkelingsautoriteit het MREL-herkapitalisatiebedrag naar boven moet kunnen aanpassen, zulks na overleg met de bevoegde autoriteit, om te voorzien in een „veiligheidsmarge”. Deze kleine buffer zorgt ervoor dat de uit de afwikkeling voortkomende groep en entiteiten over voldoende middelen beschikken om additionele onverwachte verliezen en onvoorziene kosten te kunnen dekken in de periode na de afwikkeling, die bv. kunnen voortvloeien uit het finale waarderingsresultaat of verband houden met uit de implementatie van een bedrijfsreorganisatieplan voortvloeiende kosten. Het bedrag van een dergelijke veiligheidsmarge moet per geval vastgesteld worden, afhankelijk van het afwikkelingsplan voor de kredietinstelling.

2.2.

Door de voorgestelde wijzigingen van de BRRD en van de SRMR kan een afwikkelingsautoriteit een entiteit richtsnoeren verschaffen aangaande het aanhouden van eigen vermogen en meerbedrag van in aanmerking komende passiva in aanvulling op de MREL, om de potentiële additionele verliezen van de entiteit te dekken en om marktvertrouwen in afwikkeling te verzekeren (10). De ECB beveelt aan dat de voorgestelde MREL-richtsnoeren worden geschrapt, aangezien zij het kader complexer maken en geen duidelijke voordelen opleveren. Ten eerste kunnen de MREL-richtsnoeren de globale MREL-kalibratie verhogen aangezien de markt de richtsnoeren kan opvatten als een altijd na te leven vereiste. De bevoegdheid van de afwikkelingsautoriteit om de MREL-richtsnoeren, indien die bij voortduring worden geschonden, om te zetten in een hard MREL-vereiste (11) kan de opvatting van de markt versterken dat de MREL-richtsnoeren in wezen bijdragen aan een verhoogd MREL-vereiste. Ten tweede zijn MREL-richtsnoeren niet nodig om naleving van het MREL-vereiste in het Commissie-voorstel te onderbouwen, aangezien het gecombineerdebuffervereiste reeds een aanvulling is op het MREL-vereiste in het Commissie-voorstel. Ten derde kunnen de MREL-richtsnoeren niet worden gerechtvaardigd door de doelstelling beperkingen inzake het automatische maximaal uitkeerbare bedrag (MDA) te vermijden, aangezien een schending van het gecombineerdebuffervereiste als aanvulling op het MREL-vereiste in geen geval moet leiden tot automatische beperkingen op uitdelingen (12). Ten vierde, de MREL-richtsnoeren lijken niet noodzakelijk te zijn om de flexibiliteit van de afwikkelingsautoriteit te versterken, aangezien het MREL-vereiste indien nodig ook aangepast kan worden, bv. door rekening te houden met de voorgestelde veiligheidsmarge.

2.3.

Krachtens de voorgestelde wijzigingen van de richtlijn kapitaalvereisten (13) (CRD) (14), voldoen kredietinstellingen niet aan het gecombineerdebuffervereiste, indien zij niet over voldoende eigen vermogen en in aanmerking komende passiva beschikken om tegelijkertijd te voldoen aan het gecombineerdebuffervereiste, de kapitaalvereisten en de MREL. Aangezien het gecombineerdebuffervereiste een aanvulling is op het MREL-vereiste (15) (eerste scenario) en op de kapitaalvereisten (16) (tweede scenario), moeten de bevoegdheden ter adressering van bufferschendingen worden afgestemd op de onderliggende situatie. Alhoewel de afwikkelingsautoriteit in het eerste scenario zeer wel in staat is om een MREL-herstelplan te vereisen, moet de bevoegde autoriteit in het tweede scenario overeenkomstig de CRD handelen.

2.4.

Het proces om belemmeringen voor afwikkelbaarheid wegens een schending van buffers die een aanvulling zijn op de MREL (17) te adresseren of weg te nemen, moet gewijzigd worden door raadpleging van de bevoegde autoriteit toe te voegen, zoals reeds is bepaald ten aanzien van andere belemmeringen. Voorts moeten de afwikkelingsautoriteiten over flexibelere deadlines beschikken om te verzekeren dat de kredietinstelling voldoende tijd heeft om, indien nodig, de meest geschikte strategie te ontwikkelen om de schending van buffers te adresseren. Bovendien verwelkomt de ECB het Commissievoorstel dat de afwikkelingsautoriteit toestaat van een instelling te verlangen dat zij het looptijdprofiel van MREL-instrumenten wijzigt als onderdeel van de maatregelen om belemmeringen voor afwikkelbaarheid te adresseren (18).

2.5.

De ECB beveelt aan dat de voorgestelde wijzigingen van de BRRD en de SRMR verduidelijken dat de afwikkelingsautoriteiten de niveaus van beschikbare voor MREL in aanmerking komende instrumenten en de MREL-ratio zelf monitoren, rekening houdend met alle berekeningen in verband met aftrekmogelijkheden. Evenzo moet verduidelijkt worden dat afwikkelingsautoriteiten eveneens naleving van MREL moeten monitoren en de bevoegde autoriteit van eventuele schendingen in kennis moeten stellen en van andere relevante gebeurtenissen die naleving van de MREL of de MREL-richtsnoeren door de kredietinstellingen kunnen bemoeilijken.

2.6.

Indien de MREL en kapitaalvereisten tegelijkertijd geschonden worden, moet de bevoegde autoriteit als eerste de schending van de kapitaalvereisten adresseren door vaststelling van de relevante maatregelen, d.w.z. toezichtmaatregelen of toepassing van bevoegdheden om vroegtijdig in te grijpen in overleg met de afwikkelingsautoriteit. Dit overleg moet kort zijn om te verzekeren dat prompt gereageerd kan worden op de schending van kapitaalvereisten. Bovendien moet de afwikkelingsautoriteit bij de uitoefening van haar bevoegdheden ter adressering van de MREL-schending rekening houden met de door de bevoegde autoriteit vastgestelde maatregelen.

2.7.

Uit hoofde van de voorgestelde wijzigingen van de verordening kapitaalvereisten (19) (CRR), vereist vervroegde aflossing van in aanmerking komende passiva voorafgaande toestemming om een uitholling van bail-inbaar vreemd vermogen te voorkomen. De afwikkelingsautoriteit moet verantwoordelijk zijn voor het verlenen van die toestemming, aangezien die autoriteit ook verantwoordelijk is voor het vaststellen van de MREL en de specificatie van het bedrag en kwaliteit van de instrumenten die benodigd zullen zijn voor de voorkeursafwikkelingsstrategie (20).

Van de afwikkelingsautoriteit moet verlangd worden dat zij de bevoegde autoriteit raadpleegt wanneer een kredietinstelling MREL in aanmerking komende passiva converteert in eigenvermogeninstrumenten om te voldoen aan kapitaalvereisten, aangezien de goedkeuring van een dergelijke maatregel noodzakelijk kan zijn om going-concernkapitaalpositie van de instelling te behouden. Ten slotte moeten de wijzigingen verduidelijken dat indien de entiteit of de afwikkelingsgroep haar MREL schendt dit vereiste van voorafgaande toestemming ook van toepassing is op de instrumenten van in aanmerking komende vreemdvermogensinstrumenten met een restlooptijd van minder dan een jaar.

2.8.

De ECB acht het nuttig dat de wijzigingen van de CRD die bepalen dat de automatische beperkingen op maximaal uitkeerbare bedragen niet van toepassing zijn indien het gecombineerdebuffervereiste wordt geschonden, omdat de instelling passiva niet kan vervangen die niet kan voldoen aan MREL-geschiktheids- of -looptijdcriteria (21). Deze uitzondering moet ook toegepast worden indien de instelling het gecombineerdebuffervereiste schendt dat een aanvulling is op het MREL-vereiste (22), omdat haar eigen vermogen vermindert, maar haar gecombineerdebuffervereiste, dat een aanvulling is op kapitaalvereisten, niet schendt. In een dergelijke situatie kan de kredietinstelling nog steeds beschikken over een relatief hoog eigenvermogenniveau dat op zich bezien zonder de MREL zou volstaan om te voldoen aan haar eigenvermogenvereisten en haar gecombineerdebuffervereiste.

2.9.

De ECB beveelt aan dat de voorgestelde vrijstelling van de toepassing van beperkingen op maximaal uitkeerbare bedragen, ingeval van kredietinstellingen met onvoldoende MREL-instrumenten, niet beperkt moet worden tot een periode van zes maanden, aangezien die periode wellicht niet lang genoeg is voor automatische toepassing van beperkingen op maximaal uitkeerbare bedragen en derhalve de spanning op de financieringsmarkt verder kan doen verslechteren indien nieuw kapitaal of schuldinstrumenten moeten worden uitgegeven (23). In plaats daarvan moet de vrijstelling gedurende een periode van twaalf maanden worden toegepast waardoor de instellingen meer tijd krijgt voor de uitgifte van voorn MREL in aanmerking komende instrumenten. Dit is met name relevant aangezien MREL-instrumenten in het algemeen kortere looptijden hebben dan eigenvermogeninstrumenten en derhalve grotere herfinancieringsrisico’s vormen die kunnen samenvallen met toekomstige spanning op financieringsmarkten.

2.10.

Vanuit het perspectief van financiële stabiliteit gezien zijn wederzijdse participaties van MREL-passiva tussen kredietinstellingen niet wenselijk. Om dubbeltelling te voorkomen en besmettingseffecten te beperken, moeten op alle aangehouden externe MREL-passiva, i.e. uitgegeven aan entiteiten buiten de afwikkelingsgroep, aftrekregels van toepassing zijn, ongeacht het type kredietinstelling en e.g. niet tot G-SII’s. Dezelfde methode als thans voorgesteld voor GSII’s zou van toepassing moeten zijn op alle kredietinstellingen, d.w.z. aftrek van voor MREL in aanmerking komende passiva en van eigen vermogen op basis van een overeenstemmende aftrekbenadering. In het algemeen moeten andere aspecten van de aftrekregels consistent zijn met hetgeen internationaal inzake TLAC overeengekomen is, i.e. binnen het FSB TLAC Term Sheet en het Basel III-kader (24), waaronder voor bankgroepen met meer dan één afwikkelingsentiteit en afwikkelingsgroep.

2.11.

Vanuit het perspectief van financiële stabiliteit gezien kan afwikkelbaarheid verminderd worden, indien nieuwe „niet-preferente” schuldinstrumenten van hogere rangorde en achtergestelde schuldinstrumenten zouden worden aangehouden door kleine beleggers. Derhalve zouden duidelijke en makkelijk te begrijpen publiciteitsvereisten en andere waarborgen overwogen moeten worden om beleggers bewuster te maken van met die instrumenten verbonden risico’s. Evenzo ware het raadzaam om ten aanzien van elk instrument een minimumdenominatie van minstens 100 000 EUR per deelneming te vereisen. Dit zou de beleggingsdrempel verhogen en dus ook het beleggersbewustzijn, en aldus directe niet-professionele beleggingen beperken. Een gemeenschappelijk kader op Unieniveau zou ten aanzien van deze kwesties nagestreefd moeten worden om uiteenlopende benaderingen tussen de lidstaten te vermijden hetgeen voor deze instrumenten zou leiden tot fragmentatie binnen de Uniemarkt (25).

2.12.

De behandeling van krachtens de meerdere-toegangspunten-benadering af te wikkelen groepen moet verduidelijkt worden. Ten eerste, de definitie van een „af te wikkelen groep” moet dochterondernemingen in een derde land uitsluiten die zelf punten van binnenkomst zijn, aangezien deze ingeval van afwikkeling los van de rest van de groep behandeld zullen worden (26). Ten tweede moeten de wijzigingen verduidelijken dat naleving van MREL op het niveau van af te wikkelen entiteiten op geconsolideerde basis op het niveau van de af te wikkelen groep verwezenlijkt moet worden (27). Ten derde, de voorgestelde regels inzake aftrek van in aanmerking komende passiva, die van toepassing zijn op krachtens de meerdere- toegangspunten-benadering af te wikkelen groepen (28) moeten de TLA-voorwaardenlijst met betrekking tot toegestane aanpassingen en de methodecomponenten volledig weergeven.

3.1.

Een essentiële factor in de toepassing van een entiteitspecifieke MREL is de vaststelling van een adequate overgangsperiode. Het potentieel hoge niveau van MREL-tekorten die zich bij de invoering van de nieuwe geharmoniseerde niveaus kunnen voordoen, kunnen voor bepaalde kredietinstellingen een groot probleem vormen inzake het tijdig moeten voldoen aan deze vereisten. Derhalve stelt de ECB voor tussen kredietinstellingen een adequate minimumovergangsperiode in te voeren die niet korter moet zijn dan de in de TLAC-voorwaardenlijst uiteengezette op G-SII’s toepasselijke periode. Daarnaast moet de afwikkelingsautoriteit over voldoende flexibiliteit beschikken om per geval een finale periode vast te stellen voor naleving die langer is dan dit geharmoniseerde minimum. De ECB beveelt aan te verduidelijken dat verlengingen, die verder gaan dat de minimumovergangsperiode voor een bepaalde instelling, gebaseerd moeten worden op een beoordeling van de uitdagingen voor het voldoen aan het MREL-vereiste voor die instelling vanwege markttoegang of marktcapaciteit, of gelijkaardige beperkingen in de betrokken macro-economische omgeving.

3.2.

Bovendien acht de ECB de invoering van nieuwe geschiktheidscriteria van voor MREL in aanmerking komende instrumenten nuttig die de MREL-geschiktheidscriteria afstemmen op de TLAC-geschiktheidscriteria (29) en aanvullende kenmerken invoeren die de bestendigheid van voor MREL in aanmerking komende instrumenten verbeteren (30). Die dragen ertoe bij het MREL-verliesabsorptievermogen ten tijde van de afwikkeling te waarborgen. De aanvullende kenmerken die verder gaan dat de TLAC-geschiktheidscriteria kunnen nog meer tekorten veroorzaken, bv. doordat zij passiva met een beding betreffende vervroegde beëindiging ongeschikt maken, hetgeen in aanmerking moeten worden genomen bij de vaststelling per geval van de finale overgangsperiode voor naleving van MREL. Anderzijds kunnen de voorgestelde wijzigingen van de CRR geherformuleerd worden en bepalen dat passiva die eertijds voor MREL in aanmerking kwamen, maar niet voldoen aan de nieuwe aanvullende kenmerken, „gegrandfathered” worden, hetgeen betekent dat zij geschikt blijven zoals krachtens de vigerende regeling. Die „grandfathering” moet gedurende een redelijke tijdspanne uitgefaseerd worden.

3.3.

Aangaande het vereiste dat uit schuldinstrumenten voortvloeiende verplichtingen met in een contract besloten derivaten uitgesloten moeten worden als in aanmerking komende passiva, is nadere verduidelijking van de definitie „in een contract besloten derivaten” noodzakelijk. Dat zou verwezenlijkt kunnen worden door de ontwikkeling van overeenkomstige technische reguleringsnormen (31).

4.1.

Er bestaat een significante overlapping tussen de toezichtmaatregelen uit hoofde van de CRD (32), de GTM-verordening (33) en de in de BRRD voorziene vroegtijdige-interventiemaatregelen, zowel aangaande inhoud, alsook aangaande hun toepassingsvoorwaarden. Deze overlapping veroorzaakt significante problemen voor de praktische implementatie van het vroegtijdige-interventiekader, met name gezien de onduidelijkheid betreffende de vroegtijdige-interventievoorwaarden.

4.2.

Bovendien moeten de vroegtijdige-interventiebevoegdheden van de ECB moeten worden uitgeoefend op basis van afzonderlijke nationale omzettingen van de BRRD (34). Dit resulteert in onzekerheid inzake de beschikbare maatregelen en de voorwaarden voor hun uitoefening in elke lidstaat.

4.3.

Dientengevolge beveelt de ECB aan dat die vroegtijdige-interventiemaatregelen uit de BRRD worden verwijderd die al in de CRD en de GTM-Verordening beschikbaar zijn en beveelt tevens aan de SRMR te wijzigen om in een rechtsgrondslag te voorzien voor de vroegtijdige-interventiebevoegdheden van de ECB om hun consistente toepassing te bevorderen.

5.1.

De voorgestelde wijzigingen van de BRRD verlenen aan de bevoegde autoriteiten en de afwikkelingsautoriteiten nieuwe bevoegdheden tot opschorting van betalings- en leveringsverplichtingen. Enerzijds verwelkomt de ECB in het algemeen de harmonisatie van dergelijke bevoegdheden op Unieniveau, anderzijds gaat de ECB ervan uit dat deze verreikende bevoegdheden slechts in uitzonderlijke omstandigheden worden uitgeoefend, indien überhaupt. Vanwege zijn buitengewone aard en zijn verstorende impact op contracten, moet het moratoriuminstrument in nauwe coördinatie met alle betrokken autoriteiten vastgesteld worden. De ECB stelt voor een procedure in te voeren voor de toedeling van verantwoordelijkheid voor een moratorium aan hetzij de bevoegde autoriteit of de afwikkelingsautoriteit, afhankelijk van het moment waarop het moratorium wordt opgelegd: voor of na het „gaat-failliet-of-gaat-waarschijnlijk-failliet”-besluit. Een dergelijke procedure moet normaal gesproken de oplegging van opeenvolgende moratoria vermijden. De afwikkelingsautoriteit zou in staat moeten zijn een aanvullend moratorium op te leggen om de periode te overbruggen tussen het „gaat-failliet-of-gaat-waarschijnlijk-failliet”-besluit tot afwikkelingsmaatregelen worden genomen, zulks bij wijze van uitzondering, indien ingegeven door de specifieke omstandigheden en overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel.

5.2.

In het algemeen moet een preafwikkelingsmoratoriuminstrument gescheiden en onafhankelijk zijn van de vroegtijdige-interventiemaatregelen. Hoofddoel van een preafwikkelingsmoratoriuminstrument moet zijn ernstige verslechtering van de balans van een kredietinstelling te voorkomen. Met name zou het preafwikkelingsmoratoriuminstrument de bevoegde autoriteit voldoende tijd verschaffen, indien nodig, om een „gaat-failliet-of-gaat-waarschijnlijk-failliet”-beoordeling te voltooien, tevens rekening houdend met de benodigde tijd voor het nemen van een dergelijk formeel besluit dat ook raadpleging van de afwikkelingsautoriteit vergt. Bovendien verschaft een moratorium de afwikkelingsautoriteit extra tijd om parallel met de voorbereiding van het afwikkelingstaken te beginnen. De maximumduur voor een moratorium zou in totaal vijf werkdagen moeten bedragen, welke beperking tevens noodzakelijk is gezien de ernstige gevolgen van een moratorium op de rechten van schuldeisers. De ECB waarschuwt ervoor dat langere perioden, gedurende welke deposanten geen toegang hebben tot hun deposito’s, het vertrouwen in het bancaire stelsel ondermijnen en uiteindelijk risico’s kunnen scheppen voor financiële stabiliteit.

5.3.

Een effectief preafwikkelingsmoratorium moet een zo breed mogelijk toepassingsgebied hebben om een tijdige reactie op liquiditeitsuitstromen mogelijk te maken. Om enige flexibiliteit te behouden moet de algemene uitzondering voor gedekte deposito’s en vorderingen uit hoofde van beleggerscompensatiestelsels worden vervangen door beperkte discretionaire door de bevoegde autoriteit te verlenen vrijstellingen. Krachtens die benadering kan de bevoegde autoriteit deposanten bijvoorbeeld toestaan dagelijks een beperkt bedrag op te nemen dat strookt met het krachtens de richtlijn depositogarantiestelsels (RDGS) (35) ingevoerde beschermingsniveau, en tegelijkertijd rekening houdend met potentiële liquiditeits- en technische beperkingen. Bepaalde waarborgen ter bescherming van de rechten van crediteuren moeten ingevoerd worden, bv. een duidelijke mededeling over wanneer deposito’s weer toegankelijk zijn. Ten slotte moeten mogelijke implicaties uit hoofde van het RDGS worden beoordeeld, aangezien het preafwikkelingsmoratoriuminstrument niet nuttig zou zijn, indien ervan uitgegaan wordt dat het instrument ertoe zou leiden dat krachtens het RDGS deposito’s niet beschikbaar zouden zijn.

5.4.

De ECB beveelt aan dat bestaande vrijstellingen van het moratorium inzake financiëlemarktinfrastructuren (FMI’s), waaronder centrale tegenpartijen, worden uitgebreid tot a) in derde landen gevestigde centrale door de Europese Autoriteit voor effecten en markten krachtens de Verordening centrale effectenbewaarinstellingen (36) erkende effectenbewaarinstellingen (CSD’s), en b) in derde landen gevestigde betalingssystemen waarop een coöperatieve toezichtregeling met minstens één centrale bank in het Europees Stelsel van centrale banken van toepassing is. Een opschorting die een deelnemer (kredietinstelling) zou verbieden betalingen uit te voeren aan een FMI zal er de facto toe leiden dat die deelnemer op de vervaldag niet langer kan voldoen aan zijn verplichtingen. Voor betalingsverplichtingen aan FMI’s zou dat voor de deelnemer wanbetaling ten gevolge hebben. Zonder een vrijstelling voor dit type betaling zou het moratorium mogelijkerwijze een systeemrisico kunnen creëren en verspreiden voordat de FMI-waarborgen in werking treden (37).

5.5.

De voorgestelde harmonisatie van preafwikkelingsmoratoriumbevoegdhedenmoet ook andere moratoriumbevoegdheden onverlet laten, bv. toezicht- of juridische bevoegdheden, die op nationaal niveau werden ingevoerd om het beginsel van par condicio creditorum (gelijke behandeling van crediteuren) bij de initiatie van insolventieprocedures te waarborgen. Indien niet tot de afwikkeling van een kredietinstelling wordt overgegaan nadat een moratorium werd opgelegd, bv. omdat de afwikkelingsautoriteit bepaalt dat afwikkeling het openbaar belang niet dient, kunnen die nationale instrumenten weer relevant worden. Een vergelijkbare situatie zou zich kunnen voordoen bij insolventie van de faillerende entiteit na de toepassing van afwikkelingsinstrumenten.

5.6.

De in de BRRD op centrale banken toepasselijke vrijstellingen, waaronder met betrekking tot het preafwikkelingsmoratoriuminstrument, moeten ook gaan gelden voor de Bank voor Internationale Betalingen (BIB). De BIB heeft als taak opgedragen gekregen de samenwerking van centrale banken te bevorderen, additionele faciliteiten ter beschikking te stellen voor internationale financiële transacties; en op te treden als trustee of agent met betrekking tot internationale financiële afwikkelingen. Het is derhalve passend dat de BIS een behandeling krijgt die gelijkaardig is aan de behandeling van centrale banken uit hoofde van de BRRD.

5.7.

Nadere beoordelingen zijn ook noodzakelijk met betrekking tot de erkenning van het moratoriuminstrument krachtens wetgeving van derde landen, met name in die gevallen waarin nog geen erkenningsregeling bestaat. Met name moet zorgvuldig worden gekeken naar de mogelijke implicaties van het moratoriuminstrument binnen het kader van het International Swaps and Derivatives Association 2015 Universal Resolution Stay Protocol, dat alleen een kortere schorsingsperiode erkent, met een opt-out met betrekking tot jurisdicties die daarna de lengte van de wettelijke schorsingstermijn wijzigen.

5.8.

Ten slotte, de mogelijke implicaties van prudentiële wetgevingsvereisten behoeft zorgvuldige beoordeling, zulks gezien de voorgestelde duur van de moratoriuminstrumenten en de voorgenomen opschorting van beëindigingsrechten of salderings-/verrekeningrechten.